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创新“安徽模式”,再造乡村奇迹第1张图片

       30年前,中国波澜壮阔的改革画卷从安徽农村开始,它改变了中国农村的发展史,纵观30年来,农村、农业和农民问题在党和国家工作中始终占有重要地位。2002年,十六大提出了“城乡统筹发展”战略,让中国农村踏上了改革发展的新征程。 2005年10月,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出,“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推进新农村建设,标志着我国农村发展进入了国家战略主导下的新阶段。2007年十七大又提出了“形成城乡经济社会发展一体化”格局,我国农村经济社会的改革发展进入纵深阶段。

       在国家政策法规的指导下,全国各地开始积极探索建设社会主义新农村、实现城乡一体化的发展路径,规划工作作为先导性的基础工作和实验工作,受到政府部门的高度重视, 2012年9月,中共安徽省委、安徽省人民政府发布了《关于全面推进美好乡村建设的决定》(以下简称《决定》),标志着作为中国最重要的农业大省之一的安徽省掀起了全面建设安徽特色社会主义新农村的高潮,为中国乡村建设探索出了一条新的路径,即“安徽模式”,这具有历史性的重要意义。

       本文主要通过对新时期村庄建设规划工作的战略意义、安徽村庄规划工作的主要挑战和安徽省委省政府《决定》的重点解读等三个方面的分析,从总体上把握和理解安徽“美好乡村”建设的意义、挑战和战略,以便在具体的规划工作中提高认识,明晰思路,改进方法。

一、从全局和战略高度看村庄建设规划的重要意义

       从全局角度看,全国各地广泛地开展村庄建设规划,其更深层次的目的是要解决三个核心问题,即土地问题、城镇化问题和农村发展问题。

       第一,贯彻“严控建设用地、坚守18亿亩耕地红线”方针“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿亩耕地红线”,是我国的一项基本国策。我国人多地少,耕地资源稀缺,特殊的国情决定了土地问题始终是我国现代化进程中一个全局性、战略性的重大问题,耕地问题直接关系国家粮食安全,关系国家长治久安。同时,我国又正处于城镇化、工业化快速发展阶段,发展过程中不可避免地占用部分耕地,现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地,耕地保护面临非常严峻的形势。

        另一方面,在大力推进农村节约集约用地方面,村庄规划也肩负着重要使命。随着城镇化进程加快,农村大量人口进城务工,农村建设用地的缩小、减少,是符合规律的,但是这些年出现的“双增加”问题,即农村建设用地在增加,城市建设用地也在增加,则表明土地管理方面存在一定问题,农村建设用地集约利用的空间很大, 重新规划、重新利用刻不容缓。

       村庄是乡村的基本单元,也是落实土地管理制度最为基础的层级,在各级土地利用总体规划的要求下,村庄建设规划将对土地进行进一步规划和整理,通过优化村庄空间布局、拆村并点、整治空心村、建设中心村等手段,有效落实集约农村建设用地,保护耕地的基本方针。这些基础工作,都具有重要意义。

       第二,加快城镇化进程,促进城乡一体化发展城镇化是经济社会发展的必然要求,是现代化的重要内容。2011年,我国的城镇化率达到了51.27%,虽然具有一定的成绩,但与发达国家70-80%的城镇化率相比较,我国还有很长的路要走有效利用城镇化的潜力和空间,是未来二十年中国经济持续快速增长的动力所在。

       城乡发展一体化,其目标是城镇与乡村居民生活质量趋于一致,具有同等的生活待遇和发展机会,城镇化是实现这一目标的必要手段。通过村庄建设规划,逐步推进农业产业化和现代化,促进农村劳动生产率不断提高,其产生的大量富余劳动力将向非农产业就业转化,加速农业人口向城镇人口转移,并逐步成为城镇常住人口,从而推动城镇化的发展。

       所以说,由农业产业化和现代化所产生的农村富余劳动力是推进城镇化的直接导因和动力,村庄规划助力其发展。

       第三, 推进兴业富民,着力破除城乡二元结构
       城乡一体化战略,一部分农村人口通过城镇化予以实现,留在农村的另一部分人口就需要走兴业富民、安居乐业的乡村发展道路。村庄建设规划是一项系统、综合性的规划,既有对农村土地的整治,也有对村庄建设、环境整治的规划,更包含了兴业富民、管理创新等系列举措。通过村庄建设规划,对农村基础配套设施、生活环境、村容村貌等进行规划,能够起到有效改善农村生产环境、提升农村生态环境的作用。同时,通过对村庄分类指导,根据不同的发展条件,突出专业化,立足比较优势,选择最适合当地发展、最能为群众所接受的产业进行规划引导,对农村产业结构进行全面优化升级;通过产业的不断升级和壮大来促进农民持续增收;通过乡村富裕逐步和城镇缩小差距,努力跨越城乡二元结构的剥离。
        《小结》:2008年起实施的《城乡规划法》,首次把村庄规划纳入整体规划的体系之中,这在当时被称作“改变城乡二元结构规划格局、进入城乡统筹规划管理时代”的标志性事件,并强调:“村庄规划能够决定城镇化是否健康有序发展,决定在城镇化过程中,资源能否被合理利用和保护以及城乡空间能否合理分配等问题”。由此可见村庄规划在村庄发展和建设中的重要意义。
创新“安徽模式”,再造乡村奇迹第2张图片

二、安徽村庄规划的主要挑战
       安徽是我国农村经济体制改革的发源地,曾经引领了农村发展的潮流,在城乡一体化建设如火如荼的今天,安徽理应再立潮头,探索出一条具有安徽特色的城乡一体化发展之路。我们认为,安徽的美好乡村规划面临着土地、观念、发展不平衡等诸多挑战,认清现状,抓住核心问题进行针对性解决,将为科学、顺利、快速地推进乡村建设工作提供保障。

       第一,土地利用程度高,后备耕地资源少
       安徽是我国传统农业大省,土地资源开发利用程度非常高,达到90%以上,未利用土地面积小,后备土地资源缺乏。另一方面,安徽正在凭借自身优势,主动融入长三角,担负着承接长三角地区产业梯度转移的重任,现代工业产业加快发展,发展用地非常紧张,耕地保护面临的压力越来越大。
       对此,安徽正在走国有土地二次开发、盘活低效利用建设用地、集约和节约土地的新路子,即将开展的美好乡村建设工作,是安徽深入探索和解决农村土地问题的最佳契机,能否把握和解决土地问题,在此一举。

       第二,空心村问题严重,土地整理难度大
     “空心村”现象在我国中部地区农村广泛存在,安徽就是典型代表之一。“空心村”的形成原因有二,一是由于村庄缺乏规划和严格完善的宅基地管理制度,农民乱占、超占宅基地严重。第二,农村人口的大规模进城务工造成了大量宅基地和农村房屋闲置。“空心村”不仅破坏了乡村人居环境的和谐,为农村公共基础设施建设带来很大困难,也极大浪费了农村土地资源。
       村庄规划的一项重要内容是对“空心村”进行土地整理,但在整理过程中必须明确一个问题,那就是目前我国农村人口所谓的城市化,实质上处于一种准城市化状态,当城市生活条件发生变化,进城务工的人员可能一夜之间被迫返乡,情况发展逆转。
       整理土地,整治“空心村”,必须明确这一现象发生的根源和面临的情况,才能准确应对,科学规划。

       第三,地区发展不平衡,模式探索任务重
       由于安徽不同地区的地域特征、发展条件和动力来源各异,城镇化基础各不相同,因此各地区的城乡一体化水平存在着较大差距。
       从地形上来说,有平原村庄、山区村庄等,各类村庄的用地条件、建筑形式与布局,甚至村民的生活习惯各不相同,所以在村庄规划和建设中,人均用地指标、布局结构、公共设施配套、防洪防涝等都需要分别考虑,区别对待;同时,各村庄的经济实力、与城镇的空间距离也需要考虑在内。
        村庄规划和建设是一个很复杂的系统,必须考虑不同地区的地域特征,尊重当地的乡土文化,识别不同地域城乡关系所处发展阶段的差异,并根据各地不同特点选择不同发展路径,才能使规划真正符合村庄建设发展的实际。安徽地域广阔,情况复杂,不同的非农化实现形式反映在空间上就决定了不同的城镇化道路,所以说,探索适合的发展模式是一项艰巨任务。

       第四,传统观念影响大,拆村并点落实难
       安徽有众多历史悠久的古村落,部分村民受长期形成的生产生活习惯、邻里和睦关系及祖居保留、看风水建房等观念的影响,对拆村并点举措在短期内不能欣然接受。在拆村并点过程中,会因为各种原因而受到来自村民方面的阻力,如由于新建房屋面积小于现有住房占地面积造成村民不愿聚集建房;由于外出劳作距离远使村民不愿搬迁;由于不了解相关法律政策,甚至提出“造新房、赎旧居”,一户享受两处宅基地等不符合法律政策的要求等。以上旧观念将直接制约中心村建设的顺利推进。
        除以上问题外,安徽也存在诸如大批农村青壮年劳动力进城务工或经商,留守人员难以胜任新农村建设的需要,建设新农村缺少强有力的主体等诸多问题。针对这些困难,安徽省相关部门认真研究本地现状,既高瞻远瞩、又结合实际情况,出台了美好乡村建设文件,现对文件予以初步解读。

三、解读《关于全面推进美好乡村建设的决定》
      《决定》以新时期经济社会发展的前沿理念为指导,既从全局和战略角度深入考虑了城乡一体化进程中的一系列根本问题,又结合安徽实际情况,创新方式、凸显特色地去解决问题,是一项指引安徽新农村跨越式发展的重要纲领性文件。《决定》的前沿思想和高瞻远瞩主要体现在以下五个方面。

        第一,以民为本,践行生态文明理念
        生态文明是人类社会继农业文明、工业文明后进行的一次新选择,它是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的世界性革命,是不可逆转的世界潮流,党的十七大曾把我国今后的文明发展阶段确定为生态文明阶段。
        《决定》中首先提出:“坚持以人为本,农民主体”、“坚持生态优先,彰显特色”和“坚持因地制宜,分类指导”等基本原则。这充分体现了这一行动以“人与自然协调发展”作为行为准则,坚持“从人本角度出发”,把以人的全面发展确定为核心理念。只有这样,才能从根本上科学地解决土地问题、实现有序城镇化和兴业富民。
        《决定》以民生为本,以农民需求为导向,紧紧围绕农民最关心、最需要的生活质量提高、居住环境改善、健康水平提升等重大问题展开讨论。
        《决定》以生态文明为发展内涵,以生态文明为理念指导,通过走内涵型发展道路,去努力构建安徽农村健康有序的生态发展机制,只有这样,才能最终实现经济、社会、环境的可持续发展。

        第二,坚持城乡一体,跳出“农村”发展“农村”
        农村发展问题具有复杂性、艰巨性和长期性等特点,多年经验表明,就农村谈农村、就农业谈农业难以解决农村根本问题,解决农村问题要靠加速工业化,靠城乡一体化,靠以工促农、以城带乡。
        《决定》提出的“坚持城乡一体,统筹发展,建立以工促农、以城带乡的长效机制,统筹推进新型城镇化和美好乡村建设,加快城镇基础设施和公共服务向农村延伸覆盖”等一系列举措,高度展现了安徽城乡一体化的战略视野,即解决农村问题的关键不止在农村,必须跳出“农村”看“农村”,根据农村发展基础不同,探索出不同的发展模式,并且同时依靠城市和农村、内部和外部的力量,共同完成农村改革发展的跨越之路。
        《决定》从更高的角度看待这一问题,把“以城带乡,以工促农”作为农村发展的推动力,这一战略将使安徽农村发展之路更加系统和可行。

        第三,定位三“美”,软硬结合,立体构建美好生活
      《决定》提出:“以增加农民收入、提升农民生活品质为核心,以村庄建设、环境整治和农田整理为突破口,协调推进产业发展和社会管理,努力打造宜居宜业宜游的农民幸福生活美好家园”,总体实现以下目标:
        生态宜居村庄美,兴业富民生活美,文明和谐乡风美。这三个“美”涵盖了推进农村环境综合整治,提高农村经济发展水平,加快农业基础设施、农村社会事业、农村基层组织建设等或各方面的内容,反映了省委省政府将工作立足点定位为人民最关心、最直接、最现实的利益问题,并提出了一系列具有创新性的新思想、新论断和新举措,确保创新发展、和谐发展,在硬件建设的基础上,突显软件建设的重要性,形象生动,又切实可行。

       第四,严控指标,改革体制,实施土地综合整治
       根据发展现状和综合发展目标,科学制定科学完善的土地利用指标,并因地制宜地落实到每个地区每一类、每一个村庄的规划当中,确保总体控制、有据可依。《决定》做出了全面开展农村土地综合整治的总体部署,在指标的引导下,打出一套组合拳,确保为农业、城镇、工业及其他产业的发展留足空间。同时,《决定》倡导对土地利用制度进行体制改革,积极探索出尊重农民权益又符合发展要求的市场化的创新性路径。反映了安徽省委省政府既大胆创新,又谨慎务实,以民为本,面向未来的科学发展理念。

        第五,因地制宜,分类指导,一村一案,科学推进
      《决定》将“因地制宜、分类指导”作为基本原则,针对各地发展基础、人口规模、资源禀赋、民俗文化等方面的差异,切实加强分类指导,注重因地制宜、因村施策。反映了安徽省委省政府在制定总体政策的过程中充分尊重历史、尊重现实,按照科学发展观的要求,做到因地制宜,差异化、精细化指导,避免一刀切、简单粗暴行政,让每个乡村都延续自己的生长脉络,在土地、产业、文化、社会心理等各个方面协调发展,让新的乡村生活真正“美好”起来。

        《决定》明确了美好乡村建设的工作推进机制,确保通过这一重大的历史性、战略性举措,全面带动安徽经济社会快速发展,为中国城乡经济发展再次贡献出安徽人的智慧,探索出载入史册的“安徽模式”,我们拭目以待!

作者:李亚丽
文章来源:华汉旅

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